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El estado del Estado : Radiografía de las políticas para el campo durante los últimos 12 años

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El 1° de marzo de este año, en su discurso de apertura de sesiones antes la Asamblea Legislativa, el presidente Mauricio Macri se comprometió a publicar “todos los datos, área por área” sobre el estado de la Administración Pública Nacional en diciembre de 2015.

Este informe es la primera versión de ese compromiso,  y según aclaran desde el sitio oficial “se trata de una obra en marcha, todavía incompleta, que se irá enriqueciendo a lo largo del año con los informes de las auditorías, las investigaciones de la Oficina Anticorrupción y los nuevos documentos que sigan encontrando los ministerios y los organismos descentralizados.”

“Sin la intensión de condenar a un gobierno en particular sino hacer un diagnóstico del Estado Nacional a diciembre de 2015”, anticipa el informe pero si con el objetico de “identificar los desafíos pendientes, que a veces coinciden con errores o excesos de la administración inmediatamente anterior, pero con frecuencia muestran frustraciones argentinas de larga data, a veces incluso de décadas. Desde el regreso de la democracia ha habido gobiernos de todo tipo, a ambos costados del centro ideológico, algunos más populistas y otros menos, pero una constante de estas décadas han sido las intenciones manifiestas de los gobiernos por mejorar la organización y la capacidad del Estado para generar bienes públicos de calidad. Otra constante es que, salvo excepciones, han fracasado”.

Sobre Agroindustria

En diciembre de 2015, la agroindustria empezó a dejar atrás una década en la que el Estado, en lugar de contribuir a su desarrollo, colocó una serie de obstáculos que se fueron haciendo cada vez más infranqueables. El balance indica que, si bien en los primeros años crecieron la inversión y la producción, desde 2008 la inversión privada estuvo estancada, en buena parte por las políticas públicas del Estado en el sector.

Cadenas agroalimentarias

Desde 2008 las cadenas agroalimentarias sufrieron políticas públicas agresivas, que deterioraron su capacidad productiva, erosionaron la mayor fuente de ingresos de divisas de exportación al país (que representaban el 60% de las ventas externas) y destruyeron empleo. Las economías regionales tuvieron el mismo problema. Las cadenas de manzanas y peras, la olivícola y la vitivinícola son algunos de los casos más críticos. Por acción u omisión se desprotegieron sectores afectados por momentos de menor demanda mundial y por un atraso sostenido de años.

INDEC
Los cambios metodológicos ocurridos en el INDEC en esos mismos años impactaron y fueron imitados por el sector público ligado al agro. La falta de controles afectó no solo a la transparencia y a la información desde el punto de vista fiscal, sino también, aún más grave, desde el punto de vista de la sanidad y la inocuidad de los alimentos.

Agricultura

En agricultura, la políticas oficiales dejaron un sistema que en diciembre de 2015 era insostenible desde el punto de vista ambiental para la agricultura extensiva y provocaron una caída del 10% en la producción de granos, equivalente a más de 10 millones de toneladas por año. El cultivo que más sufrió fue el trigo, que se vio reducido a una de sus tres superficies sembradas más chicas de los últimos 50 años. La política de monocultivos tuvo por consecuencia menos gramíneas y más erosión del suelo. Los productores privilegiaron la soja no porque quisieran, sino porque era la única alternativa viable, aun cuando afectaba la sustentabilidad del sistema.

Economías regionales

Hubo también un importante deterioro de las economías regionales, provocado por las condiciones económicas que no atendían las necesidades propias de cada sector y región. La falta de competitividad y el incremento de los costos de producción por la inflación deterioraron los sistemas de producción que más mano de obra demandaban. Todo esto acompañado de una falta de desarrollo en infraestructura que disminuyó la competitividad del sector y aumentó los costos de producción.

Ganadería  

La carne vacuna, por su parte, símbolo de la Argentina productiva en el mundo, era un ejemplo elocuente de muchas de las cosas que pasaban. Por las políticas aplicadas desde 2006, el stock vacuno cayó de 57 millones de cabezas a 48 millones entre 2007 y 2012. El stock vacuno de Brasil, mientras, pasó de 150 millones de cabezas a 200 millones de cabezas entre 2000 y 2015. En el mismo período, Argentina pasó de ser el tercer exportador mundial de carnes a ser el 12°.Las casi diez millones de cabezas de ganado perdidas se tradujeron en una considerable pérdida de empleo.

Industria frigorífica 

Solamente en la industria frigorífica se perdieron más de 18.000 puestos de trabajo genuinos y de alta calidad. Las autoridades nacionales prefirieron cerrar las exportaciones, con el objetivo de proteger el mercado interno, pero al costo de perder mercados de exportación debido a demoras e incumplimientos de distinto tipo, lo que desalentó la inversión y quitó competitividad. Además, entre 2006 y 2014 la industria de las curtiembres perdió, por razones parecidas, otros 4.500 empleos, un 30% de su personal, según estadísticas del Ministerio de Trabajo.

Mercado exterior

Entre los mercados perdidos en estos años y que serán difíciles de recuperar están Alemania, a la que dejamos sin nuestras carnes para el Mundial de Brasil u Holanda, que antes sólo compraba carne argentina y en diciembre de 2015 les compraba a dos o tres proveedores por las dudas, para no volver a quedarse sin carne si Argentina decidía volver a cerrar sus exportaciones. En 2006 el sector exportó un millón de toneladas equivalentes de res con hueso. En 2015 no llegó ni al 30% de ese valor. Llevará años recuperar el terreno perdido.

Porcinos y pollos

En la ganadería porcina y la producción avícola, el diagnóstico en el momento del cambio de gobierno era más positivo, por la cantidad de proyectos en marcha y el aumento de la producción que de los últimos años. De todas maneras, una parte importante de la competitividad de estos actores estaba basada en la presión sobre otros eslabones de la cadena y no en factores propios de competitividad.

Lechería

En la lechería, la producción nacional casi no creció en los últimos diez años, mismo período en que nuestros vecinos aprovecharon para crecer entre 5% y 7%. La inversión en tecnología en los tambos fue muy baja y no hubo políticas activas para fortalecer el sector y la industria, lo que generó pérdidas de productividad y peores condiciones para el trabajo. La actividad estuvo marcada por la desconfianza entre tamberos e industriales y entre productores y autoridades, que trajo aparejada una descoordinación de toda la cadena, donde perdían los eslabones más débiles: el consumidor y el productor.

Sector forestal

El sector forestal, por su parte, se vio comprometido por el manejo del caso Botnia, que tuvo efectos negativos importantes. En Entre Ríos, provincia con fuerte vocación forestal, dejó de plantarse. Desde el sector público provincial no hubo apoyo ni contención al sector. Por el contrario, el kirchnersmo legó la Ley de la Madera, que prohibía la exportación de rollizos a Uruguay por los puerto entrerrianos. Los esfuerzos de los productores argentinos para apoyar la actividad forestal generaron una importante producción de madera pero una muy baja industrialización posterior. En diciembre de 2015 se seguía perdiendo crecimiento y madera en los montes por no haber estado liderando el proceso de instalación y trabajo con las industrias. En este marco, las inversiones fueron durante años a los países vecinos. En el momento del cambio de gobierno cerca del 40% del crecimiento de los montes de la provincia de Corrientes no se aprovechaba adecuadamente.

Fondo especial del tabaco

El Fondo Especial del Tabaco, creado para atender las necesidades de la producción tabacalera, llevaba varios años sin cumplir sus objetivos y sirviendo a otros fines poco transparentes. Tampoco existía un sistema tecnológico coordinado que permitiera la correcta ejecución y control del fondo. La Coordinación del Tabaco tenía poca reacción ante el incumplimiento de las obligaciones de las provincias, y para hacer el seguimiento y evaluación de los proyectos aprobados. Esta falta de control interno es lo que permitió el potencial uso indebido de los fondos por muchos años. Por otro lado, los convenios marco entre el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca y cada provincia tabacalera se encontraban vencidos y desactualizados desde hacía años.

Agricultura familiar

Con respecto a la agricultura familiar, la gestión anterior creó una secretaría y le dio una gran autonomía y presencia en todo el país, pero falló en el diagnóstico y, por lo tanto, en el diseño de su estrategia. En los años anteriores a diciembre de 2015 la brecha entre los agricultores familiares y los grandes productores se hizo cada vez más grande como consecuencia del atraso tecnológico de los agricultores familiares y la falta de respuesta del Estado. La agricultura familiar produce más del 60% de los productos consumidos en el país. Aún así se encontraba desatendida y trabajando con tecnologías del siglo pasado. La mayoría de los agricultores familiares se encontraban en lugares alejados, donde el acceso al agua y la electricidad era difícil, y se mantuvieron sus desventajas a la hora de comercializar sus productos. La falta de políticas de Estado imposibilitaron impulsar la productividad de la agricultura familiar, que se convirtió en rehén de la asistencia de subsistencia.

Fondo emergencia agropecuaria

El fondo que corresponde a la atención de la emergencia agropecuaria se determinó por ley y fue de 500 millones de pesos para los años 2014 y 2015. Sin embargo, sólo se ejecutó el 63% del fondo en 2015 y se había ejecutado todavía menos, el 42%, en 2014. Como en otras transferencias, las rendiciones de cuentas de estos fondos fueron deficientes o inexistentes. Si se hubiese transferido todo el dinero y auditado la ejecución de la ayuda, en diciembre de 2015 habría habido mejores herramientas para enfrentar las inundaciones de los meses siguientes.

Ministerio de Agricultura

Hasta diciembre de 2015 convivían en el Ministerio de Agricultura tres “ministerios paralelos” –uno técnico, uno político y uno de militancia política–, cada uno con su propia gestión y procedimientos de hecho. Había graves deficiencias en la coordinación administrativa de las áreas, faltaban inventarios y registros. Un ejemplo era el caso de los vehículos, que no estaban inscriptos en la flota y la mayoría necesitaban ser arreglados, particularmente los vehículos destinados al interior. Tampoco había certeza o un control unificado de las 125 delegaciones del ministerio en el país. La mayoría de las contrataciones de proveedores estaban vencidas. La gestión de recursos humanos estaba marcada por la falta de control de horarios y una dotación desmotivada, en parte porque no existía el diálogo entre los funcionarios y el equipo de trabajo del ministerio.

En el ministerio hubo concursos para planta permanente hechos a medida de funcionarios transitorios de la gestión anterior, muchos de los cuales tramitaron hasta los últimos días de la gestión. También se encontraron absurdos burocráticos, como un expediente administrativo de 100 fojas para pagar una factura de $800.

Conclusión

En síntesis, la política agropecuaria del gobierno anterior careció de una mirada estratégica y tomó medidas que retrasaron el desarrollo de la agroindustria en general y las economías regionales en particular. Se perdió calidad institucional y nunca lograron generarse espacios de generación de confianza o intercambios de información confiable. Como en casi todas las demás áreas de la política económica, en la agroindustria es más fácil destruir que construir. Se señaló como enemigo al sector más competitivo de la economía y se desaprovechó una oportunidad histórica para el sector y para el país.

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